11.  Domstolarna och kommunarresten

Är kommunarresten laglig?

1989 prövades den frågan i Högsta domstolen för två av de kommunarresterade kurderna. Kurderna som måste anmäla sig till polisen flera gånger i veckan hade vägrat att göra detta. Därför hade de blivit dömda för brott mot utlänningslagen. Kurderna menade att de var oskyldiga till anklagelserna om terrorism och att de blivit dömda till ett straff som aldrig prövats av domstol, och att kommunarresten därmed var ett brott mot grundlagen.

HD säger inte att regeringen handlat fel, däremot kan domen läsas som en vink till regeringen att ändra lagen.

Högsta domstolens slutsatser kan sammanfattas på vanlig svenska:

• Regeringen får utvisa utlänningar som misstänks för terrorism. Om det inte går att utvisa dem är det istället tillåtet att tumma på deras fri- och rättigheter, t.ex. i form av kommunarrest,
• Ingen domstol kan avgöra om regeringen haft rätt eller fel i sak. Utlänningen kan alltså inte överklaga beslutet vid någon domstol,
• Om kommunarresten är tillräckligt lik ett vanligt fängelsestraff så är det fråga om ett frihetsberövande och i så fall strider kommunarresten mot grundlagen,
• Kommunarresten har inte pågått tillräckligt länge för att kunna kallas frihetsberövande. Det framgår inte av domen hur man mäter tiden när man ska avgöra om restriktionerna varit för långvariga.

Högsta domstolen:
Polisövervakning och kommunarrest är två olika saker

 

” De s.k. terroristbestämmelserna i utlänningslagen innebär bl.a. följande. Regeringen kan besluta att utvisa en utlänning, om det finns grundad anledning att anta att han tillhör eller verkar för en organisation eller grupp som kan befaras utanför sitt hemland använda våld, hot eller tvång för politiska syften och därvid begå sådana gärningar här i riket samt det dessutom med hänsyn till vad som är känt om hans föregående verksamhet eller i övrigt föreligger fara för att han här i riket medverkar till handlingar av angivet slag (47 §, jfr 30 §). Beslutet fattas efter förhandling, normalt vid domstol (47 §, 57 § andra stycket), men domstolen yttrar sig inte i ärendet. Regeringens beslut kan inte överklagas; om det inte kan verkställas skall dock regeringen ompröva det, när skäl finns till detta (73 §). Hinder för verkställighet föreligger bl a om utlänningen därigenom skulle riskera politisk förföljelse (77 §). När verkställighet inte kan ske får regeringen meddela föreskrifter om inskränkningar och villkor för utlänningens vistelse i Sverige som kan avse bl.a, såsom för (..)..s del, vistelseort och anmälningsplikt (74 §, jfr 48 §). Regeringens beslut härom kan enligt utlänningslagen inte prövas vid domstol; någon ändring i detta förhållande har inte skett genom lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut. Vad angår regeringsformens regler i ämnet, är utlänningars rörelsefrihet inom landet inte tryggad (jfr 2 kap 8 § andra meningen och 20 §. Däremot är utlänning jämställd med svensk medborgare i fråga om skydd mot frihetsberövande, dock inte om annat följer av lag (2 kap 20 § andra stycket 4). En utlänning har vidare samma rätt som svenska medborgare till domstolsprövning av frihetsberövande med anledning av brott eller misstanke om brott (2 kap 9 § första stycket och 20 § första stycket 4). Detta innebär att om annan myndighet än domstol berövat utlänningen friheten på sådan grund, han skall få saken prövad av domstol utan oskäligt dröjsmål. I fråga om frihetsberövande av annan anledning än brott eller brottsmisstanke har enligt 2 kap 9 § andra stycket svensk medborgare rätt till domstolsprövning, men denna bestämmelse gäller för utlänning endast om annat inte följer av särskilda föreskrifter i lag (2 kap 20 § andra stycket 5). Vidare stadgas, med samma undantag för utlänningars del, i 2 kap 9 § tredje stycket att om prövning som avses i första eller andra stycket inte uppdragits åt myndighet som behörig enligt bestämmelserna där, den skall ankomma på allmän domstol. I detta sammanhang är också vissa bestämmelser i Europakonventionen av intresse; även om konventionen inte utgör svensk rätt är det naturligt att dess ståndpunkt i rättighetsfrågor påverkar tolkningen av regeringsformen. Artikel 5 i konventionen föreskriver att envar som berövas sin frihet genom arrestering eller eljest skall äga rätt att inför domstol påfordra att lagligheten av frihetsberövandet snabbt prövas samt hans frigivning beslutas, om åtgärden icke är laglig (punkt 4). Här föreskrivs alltså en domstolsprövning såväl för landets egna medborgare som för utlänningar, så snart ett frihetsberövande föreligger på någon grund. Frågan blir till en början om föreskrifterna om anmälningsplikt och (..)s vistelseort är förenliga med regeringsformen. Förskrifterna innebär uppenbarligen en inskränkning av (..)'s rörelsefrihet. Som framgått skyddar regeringsformen inte utlänning i detta avseende. På grund av utlänningslagens utformning är inte heller reglerna i 2 kap 9 § andra och tredje stycken tillämpliga för (..)'s del. Enligt första stycket samma lagrum är han däremot berättigad till domstolsprövning av frihetsinskränkningen, under förutsättning att denna dels sker i anledning av brott eller misstanke om brott, dels utgör ett frihetsberövande. Som framgått grundas enligt utlänningslagen ingrepp som det aktuella inte på någon misstanke om begånget brott utan på att utlänningen befaras begå terroristhandlingar här i riket. Att frihetsinskränkande föreskrifter kan meddelas i dessa fall har ursprungligen motiverats främst med svårigheten att med vanliga spaningsåtgärder komma terroristers verksamhet och brottsplaner på spåret. Det framhölls att reglerna gällde personer som ansetts utgöra ett hot mot den allmänna säkerheten och därför ej kunde vara önskvärda i landet men sedan trots ett föreliggande avvisnings- eller utvisningsbeslut fått stanna här av humanitära skäl; det var därför rimligt att de tvingades underkasta sig mera långtgående inskränkningar i sina fri- och rättigheter och sitt skydd för den personliga integriteten än andra grupper av befolkningen. (Prop 1973:37 s 24, 88). Det förhållandet, att sålunda inte någon misstanke om begånget brott kan riktas mot utlänningen, kan emellertid rimligen inte motivera att han skulle få ett sämre skydd i fråga om domstolskontroll över ingreppet än regeringsformen ger misstänkta; ett sådant resonemang skulle stå i direkt strid med en huvudtanke bakom de återgivna grundlagsreglerna. Det innebär att utlänningar av (..).s kategori bör anses berättigade till domstolsprövning, om ingreppet mot dem går ut på ett frihetsberövande. (Jfr den förut berörda regeln i 2 kap 9 § tredje stycket regeringsformen samt SOU 1978:34 s 173 och prop 1978/79:195 s 59.) Frågan blir då om så är fallet. Det står klart att i varje fall ett mera tillfälligt förbud att lämna en kommun inte utgör ett frihetsberövande i grundlagens mening (se SOU 1975:75 s 139 och prop 1975/76:209 s 52) eller i den mening uttrycket annars används i svensk lagstiftning (se t.ex. NJA II 1974 s 364 f om 3 § lagen 1974:515 om ersättning vid frihetsinskränkning). Frågan är mer tveksam vid ett mångårigt förbud av den typ målet rör, en möjlighet som ej synes ha diskuterats i förarbetena till grundlagsregeln eller till terroristbestämmelserna. En viss ledning för bedömningen kan hämtas från Europadomstolens praxis angående innebörden av begreppet frihetsberövande, något som får avgörande betydelse också för konventionens tillämplighet i fall som det aktuella. Domstolen har ansett frågan, om ett frihetsberövande föreligger, böra avgöras efter allsidig bedömning av vederbörandes situation, och i enlighet härmed funnit ett sådant ingrepp ha skett när en person ålagts att vistas på en liten ö under övervakning och viss isolering; däremot inte redan vid tvungen vistelse i en viss kommun i förening med speciell övervakning (fallet Guzzardi). Det sagda tyder på att sådana föreskrifter som meddelats för (..) inte skulle utgöra ett frihetsberövande i konventionens mening. Med tanke på den vikt som måste fästas vid regeringsformens skydd för den personliga friheten kan man sätta ifråga, om inte en utlännings situation vid ett mycket långvarigt förbud att lämna en kommun i förening med anmälningsplikt kan i sådan grad likna ett frihetsberövande, att regeringsformens regler härom kan bli tillämpliga åtminstone analogt. Liksom i Europadomstolens avgörande härvid bör göras en samlad bedömning av själva förbudets verkningar; att redan utpekandet som terrorist kan ha haft allvarliga konsekvenser för den enskilde, t ex med en besvärande polisspaning, kan däremot inte anses ha sådant samband med förbudet att det kan påverka bedömningen. Mot bakgrund av det sagda finner emellertid Högsta domstolen att inskränkningen i (..)s rörelsefrihet vid den tid åtalet avser inte kan ha anses ha varat så länge och haft sådana verkningar att förhållandena kan jämställas med ett frihetsberövande. (..) kan alltså inte gentemot åtalet åberopa reglerna i regeringsformen. Vad angår (..)s invändning att terroristbestämmelserna inte varit tillämpliga för hans del, framgår av den föregående redogörelsen rörande utlänningslagen att en domstol i ett mål av förevarande slag är hänvisad till att godta regeringens utvisningsbeslut. Härav följer att föreskrifterna om vistelseort och anmälningsplikt är giltiga, och att (..)s underlåtenhet att anmäla sig i föreskriven ordning varit straffbar ” (Högsta domstolens domar nr DB 6 och DB 7, meddelade i Stockholm den 22 mars 1989, mål nr B 349/88 samt B 431/88. Domar med likalydande slutsatser)

Europadomstolen
Staten får bestämma var utlänningar får vistas

Hovrätten över Skåne och Blekinge:
Regeringens beslut strider mot grundlagen

 

” Hovrättens domskäl Regeringens beslut om vistelseort och anmälningsplikt kan enligt utlänningslagen inte prövas vid domstol. Regeringsformen har visserligen inte generellt tryggat utlänningars rörelsefrihet inom landet. En utlänning är emellertid likställd med svensk medborgare i fråga om rätt till domstolsprövning av frihetsberövande med anledning av brott eller misstanke om brott. I fråga om frihetsberövande av annan anledning har utlänning rätt till domstolsprövning endast om annat inte följer av särskilda föreskrifter i lag. Regeringens beslut beträffande (..) och (..). grundas inte på någon misstanke om att de gjort sig skyldiga till brott, utan på att det kan befaras att de gör sig skyldiga till terroristhandlingar (d v s brott) inom riket. De misstänks sålunda befinna sig i ett mentalt förberedelseskede som ännu inte gått så långt att förberedelse till brott i brottsbalkens mening kan misstänkas föreligga. Utlänningar i denna kategori bör enligt hovrättens mening inte ges ett sämre skydd i fråga om domstolsingreppet än regeringsformen ger misstänkta som kommit så långt i sitt förberedelsearbete att de uppfyller brottsbalkens formella krav på vem som ska anses som misstänkt. Regeringsformens krav på domstolskontroll i dessa fall har också slagits fast av högsta domstolen i avgörandet NJA 1989 s 131. (Hovrätten har redovisat samma uppfattning i dom den 23 mars 1988, DB 4049.) Utlänningslagen avvisar inte uttryckligen någon möjlighet till domstolsprövning av regeringens beslut. Det bör emellertid anmärkas, att terroristlagstiftningskommitten i sitt betänkande (SOU 1989:104 s 17 och 235) föreslagit att en domstolsprövning i ordinär väg skall vara en förutsättning för att beslut om inskränkningar och villkor samt befogenhet att använda tvångsåtgärder skall kunna bestå efter en treårsfrist. Hovrätten har i målet att bedöma om utlänningslagen eller den tillämpning regeringen givit lagen strider mot regeringsformen. Hovrätten har vid denna bedömning att ta ställning till frågan om de inskränkningar som ålagts (..) och (..) är att anse som frihetsberövande i regeringsformens mening. Vid tolkningen av begreppet frihetsberövande är den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna av intresse. Enligt 5 art konventionen har var och en rätt till frihet och personlig säkerhet. Syftet är att förhindra att någon skönsmässigt fråntas sin personliga frihet. När det gäller att avgöra om ett frihetsberövande föreligger är utgångspunkten personens konkreta situation. Hänsyn skall därvid tas till en rad olika omständigheter såsom inom hur stort område personen får vistas, vilka möjligheter till sociala kontakter som finns, vilken grad av övervakning som förekommer, om överträdelse av frihetsinskränkningen är sanktionerad och hur lång tid åtgärden varat (Judg Court, 6 November 1980, Guzzardi Case, §§ 91-95, Publ Court A Vol 39, pp 32-35). Frihetsberövande får bara äga rum i sex särskilt angivna situationer. Av intresse i hovrättens nu aktuella mål är att en person får berövas friheten som ett led i ett utvisningsförfarande. Ett sådant frihetsberövande får dock inte utnyttjas i annat syfte än att direkt säkerställa verkställighet (Dec Adm Com Ap 8817/79). Också i dylika fall skall personen underrättas om skälen för åtgärden: samtliga relevanta omständigheter måste anges (Op Com, 16 July 1980, Case of X v United Kingdom, §§ 102-108, pp 24-26). Det skall finnas möjlighet att inför domstol påfordra att lagligheten av frihetsberövandet snabbt prövas. Domstolens prövningsrätt behöver visserligen inte vara obegränsad: hur långt den måste sträcka sig beror på vilket slags frihetsberövande det är frågan om. Men domstolen måste ha befogenhet att ta ställning till om de väsentliga skälen för åtgärden föreligger (Op Com, 17 July 1980, Caprino Case,§§ 66-69 p 5). I 6 art konventionen stadgas att var och en skall vara berättigad till opartisk och offentlig rättegång när det gäller anklagelse för brott. Artikeln ger omfattande rättssäkerhetsgarantier. Bestämmelsen åsyftar prövning av anklagelse alltså en procedur som leder fram till ett rättskraftigt avgörande av frågan om den misstänkte är skyldig. Därför är inte alla frihetsberövanden i anledning av brott underkastade regeln. För vissa sådana åtgärder gäller sålunda enbart det skydd som ges i 5 art konventionen (Op Com, 25 January 1976, Case of Ireland v United Kingdom, YB XIX,p 512). Enligt 2 art fjärde tilläggsprotokollet till konventionen har den som lagligen befinner sig på en stats område rätt att där fritt röra sig och välja bosättningsort. Inskränkningar i denna rätt får bara ske om så är stadgat i lag och måste alltid vara nödvändiga i ett demokratiskt samhälle med hänsyn till vissa angivna skäl, bland dessa statens säkerhet. Det måste föreligga ett trängande behov av åtgärden också i det enskilda fallet. Beslutet måste stå i proportion till vad som åsyftas (Dec Adm Com Ap 5727/72). I rekvisitet demokratiskt samhälle ligger att inskränkningen skall vara föremål för en effektiv kontroll. En sådan tillsyn uppnås bäst genom prövning av ett oberoende och opartiskt organ (Judg Court, 6 September 1978, Case of Klass and others,  55, Publ Court A Vol, pp 25-26). I Juli 1989 avvisade kommissionen en framställning av Ahmet Ulusoy angående de i målet aktuella inskränkningarna och villkoren (Dec Adm Com Ap 13344/87). Kommissionen fann att framställningen var uppenbart ogrundad i den betydelse som uttrycket har i 27 art konventionen. I beslutet angavs att Ahmet Ulusoys rörelsefrihet var inskränkt till två stora kommuner och att - även med beaktande av de villkor som också gällde - restriktionen inte kunde sägas innebära ett frihetsberövande. Tidsaspekten berördes inte. Angående tolkningen av grundlagsbestämmelser om mänskliga fri- och rättigheter kan generellt sägas, att dessa i en demokratisk stat måste ges en för den enskilde generös tolkning. Det betonas också bland annat av Holmberg och Stjernqvist i kommentar till grundlagarna s 20 o f. Departementschefen ger i prop 1975/76:209 s 119 o f uttryck för en likartad viljeinriktning. Detta gäller inte minst i en för den enskilde medborgaren så viktig fråga som samhällets möjlighet att besluta om frihetsinskränkning utan att dessa beslut föregås av domstolskontroll. Det måste därför finnas utrymme för en generös tolkning av vad som i regeringsformen avses med uttrycket beröva någon friheten. Av vikt blir härvid bl.a. om brottsbalken kan ge ledning för en analogitolkning. Brottsbalkens fjärde kapitel innehåller bestämmelser om brott mot frihet och frid. I 2  finns en bestämmelse om olaga frihetsberövande. Av lagtexten framgår att bestämmelsen omfattar frihetsinskränkning även på annat sätt än genom bortförande eller inspärrning. I brottsbalkskommentaren har som exempel på olaga frihetsberövande nämnts det fallet att någon ställs under bevakning. Även ett sådant fall som att båten tas ifrån någon som befinner sig på en ensligt belägen ö och att denne därigenom hindras att förflytta sig från platsen har enligt kommentaren ansetts kunna innebära ett straffbart frihetsberövande. I förarbetena till regeringsformen har angivits att med frihetsberövanden avses fall då någon är fängslad eller genom inspärrning, övervakning eller dylikt är faktiskt förhindrad att förflytta sig utanför ett rum eller annat relativt starkt begränsat område (prop 1975/76:209 s 52). Begreppet frihetsberövande har således i brottsbalken givits en förhållandevis vidsträckt innebörd. Högsta domstolen har i NJA 1989 s 131 ifrågasatt om inte en utlännings situation vid ett mycket långvarigt förbud att lämna en kommun i förening med anmälningsplikt kan i sådan grad likna ett frihetsberövande, att regeringsformens regler härom blir tillämpliga åtminstone analogt. I målet är fråga om beslut som verkställts under närmare fem års tid. Inskränkningarna i rörelsefriheten har medfört betydande problem för (..) och (..) både i arbetssammanhang och i privatlivet. Med hänsyn till härtill och vad som ovan anförts angående tolkningen av begreppet frihetsberövande anser hovrätten att regeringens beslut om vistelseort och anmälningsskyldighet nu har haft sådan varaktighet att de måste anses innebära ett frihetsberövande. (..) och (..) borde därför enligt 2 kap 9  1 och 3 st jämfört med 20  1 st 4 p regeringsformen vara berättigade till en domstolsprövning. Har de inte möjlighet att få en sådan domstolsprövning måste regeringens beslut innebära att utlänningslagen tillämpats på ett grundlagsstridigt sätt. Hovrätten har därför att överväga om (..) och (..) haft möjlighet att föra talan mot regeringens beslut vid exempelvis Malmö eller Stockholms tingsrätt. Härigenom skulle den grundlagsstridiga tillämpningen av utlänningslagen kunna botas. I denna fråga vill hovrätten hänvisa till SOU 1978:34 s 173 och prop 1978/79:195 s 59. Med beaktande av att en sådan klagoväg måste anses vara i stort sett fördold för den enskilde och då det är oklart vilket organ han i sådant fall skall vända sig till, kan hovrätten inte finna att någon sådan eventuell klagoväg skulle utgöra något hinder mot att pröva om regeringens tillämpning av utlänningslagen strider mot grundlag. Regeringen har genom sitt beslut givit utlänningslagen en tolkning som medför att lagen fått ett innehåll som uppenbart strider mot regeringsformen. Hovrätten anser därför att beslutet inte får tillämpas av hovrätten. För detta ställningstagande finner hovrätten inte erforderligt att ta ställning till om det enbart är regeringens beslut som strider mot regeringsformen eller om detta också gäller aktuella bestämmelser i utlänningslagen. Åtalen mot (..) och (..) skall därför ogillas. ” (Hovrätten över Skåne och Blekinge, dom nr DB 4090, 1990 04 27)